Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant

Observation générale n^o 11 relative à la Convention, portant sur les droits des enfants autochtones (2009)

LES QUATRE PRINCIPES DIRECTEURS DE LA Convention 

Bien que la Convention sur les droits de l’enfant comprenne des dispositions spéciales concernant les enfants autochtones, la Convention est indivisible et ces garanties particulières doivent être considérées à la lumière de tous les autres droits énoncés, y compris les principes fondamentaux à la base des droits de tous les enfants. Les enfants autochtones figurent parmi les enfants pour lesquels il faut adopter des mesures positives relativement à la mise en œuvre des quatre principes généraux :

Article 2 – non-discrimination

• Une attention particulière doit être accordée aux garanties énoncées à l’article 2 et à l’obligation de l’État d’éliminer des conditions qui causent la discrimination pour faire en sorte que les enfants autochtones jouissent des droits conférés par la Convention dans des conditions d’égalité avec les autres enfants.
• Les enfants autochtones sont souvent victimes de sources de discrimination qui se chevauchent. En conséquence, il faut que les gouvernements recueillent des données ventilées (non regroupées) pour qu’il soit possible de bien repérer les sources existantes et potentielles de discrimination des enfants autochtones. Pour faire face à la discrimination, il peut aussi s’avérer nécessaire d’apporter des changements aux lois, à l’administration et à la répartition des ressources, et de prendre des mesures éducatives pour changer les attitudes.
• Les enfants autochtones ont besoin que l’on prenne des mesures positives afin d’éliminer les facteurs qui sont à l’origine de la discrimination et de garantir que ces facteurs seront pris en compte dans l’application des droits de la Convention. Ces mesures peuvent nécessiter des changements dans les lois, l’administration et l’affectation des ressources, ainsi que des activités éducatives visant à modifier les attitudes.

Article 3 – intérêt supérieur de l’enfant

• Le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant doit être considéré à la lumière des droits culturels et collectifs de l’enfant autochtone individuel.
• Dans les décisions judiciaires ou administratives concernant l’enfant individuel, la préoccupation principale est généralement l’intérêt supérieur de cet enfant. Cependant, le Comité des Nations Unies affirme que la prise en compte des droits culturels collectifs de l’enfant autochtone entre dans la détermination de son intérêt supérieur. Il est à noter que l’intérêt supérieur de l’enfant ne peut jamais être négligé ou bafoué au profit de l’intérêt supérieur du groupe.

Article 6 – vie, survie et développement

• Le préambule de la Convention souligne l’importance des traditions et des valeurs culturelles de chaque personne, particulièrement dans le contexte de la protection et du développement harmonieux de l’enfant.
• En ce qui a trait au droit à la survie et au développement, ainsi qu’au droit à un niveau de vie suffisant, le Comité des droits de l’enfant note avec préoccupation le nombre disproportionné d’enfants autochtones qui vivent dans une extrême pauvreté, de même que les forts taux de mortalité infantile et juvénile, de malnutrition et de maladies chez les enfants autochtones.
• Les États devraient aider les parents et les autres personnes responsables d’enfants autochtones à mettre en œuvre ces droits en leur proposant une assistance matérielle et des programmes de soutien culturellement adaptés, en particulier en ce qui concerne la nutrition et le logement.
• Dans le cas des enfants autochtones dont les communautés ont conservé un mode de vie traditionnel, l’utilisation des territoires traditionnels et des ressources qu’ils recèlent est particulièrement importante pour leur développement et l’exercice de leur culture. Le préambule de la Convention souligne l’importance des traditions et des valeurs culturelles de chaque personne, particulièrement dans le contexte de la protection et du développement harmonieux de l’enfant.

Article 12 – participation

• Facteur important, le Comité des Nations Unies note qu’en ce qui a trait à la législation, aux politiques et aux programmes qui touchent les enfants autochtones en général, la communauté autochtone devrait être consultée et avoir la possibilité de participer à la prise des décisions concernant la manière dont l’intérêt supérieur des enfants autochtones en général pourrait être défini en tenant compte des sensibilités culturelles. Dans la mesure du possible, les enfants autochtones devraient participer activement à ces consultations.
• Le droit d’être consulté est un droit fondamental garanti par l’article 19 de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DDPA), lequel est ainsi libellé : « Les États se concertent et coopèrent de bonne foi avec les peuples autochtones intéressés – par l’intermédiaire de leurs propres institutions représentatives – avant d’adopter et d’appliquer des mesures législatives ou administratives susceptibles de concerner les peuples autochtones, afin d’obtenir leur consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause. »
• Comme l’a affirmé le Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, les droits de participation qui s’articulent autour du principe du consentement préalable donné librement et en connaissance de cause visent à inverser la tendance historique d’exclusion de la prise des décisions, ainsi qu’à éviter l’imposition future de décisions importantes aux peuples autochtones (James Anaya, Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous peoples, Doc. N.U. A/HRC/12/34 (2009), par. 41).
• Sur le plan procédural, cela nécessite la communication d’un large éventail d’informations pour permettre aux groupes autochtones de comprendre les risques en cause et de participer de façon significative aux processus décisionnels. En l’absence de consensus, il existe une forte présomption voulant que l’État ne passe pas à l’action en ce qui concerne la mesure proposée, à moins que les préoccupations des personnes en cause n’aient été dûment prises en compte et atténuées.
• Pour ce qui est du droit d’être entendu garanti par l’article 12 de la Convention, le Comité note que, du point de vue de l’enfant autochtone, ce droit nécessite l’accès à une interprétation culturellement adaptée et l’accès aux informations dans sa propre langue. Le droit de l’enfant autochtone d’être entendu englobe également le droit de réclamer que des Aînés soient entendus. Lorsque le droit est appliqué aux enfants autochtones en tant que groupe, l’État partie joue un rôle important en facilitant leur participation et il devrait veiller à ce qu’ils soient consultés sur toutes les questions qui les concernent. L’État partie devrait aussi veiller à ce que ce principe soit appliqué, en particulier, en milieu scolaire et dans le cadre de la protection de remplacement, ainsi que dans la communauté en général. 

AUTRES Articles de fond de la Convention

Article 30 – droit à la culture, à la religion et à la langue

• L’article 30 de la Convention dispose : « Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques ou des personnes d’origine autochtone, un enfant autochtone ou appartenant à une de ces minorités ne peut être privé du droit d’avoir sa propre vie culturelle, de professer et de pratiquer sa propre religion ou d’employer sa propre langue en commun avec les autres membres de son groupe. »
• Les droits établis à l’article 30 sont considérés comme étant à la fois individuels et collectifs et ils constituent une reconnaissance importante des traditions et valeurs collectives des cultures autochtones.
• Bien que l’article 30 ne mentionne pas explicitement l’importante relation entre la culture autochtone et le milieu naturel, le droit à la culture pour les enfants autochtones est souvent intimement lié à l’utilisation des territoires traditionnels et à la qualité de l’environnement dans lequel ils vivent. Le droit à la culture s’accompagne du droit aux territoires.
• Cela a clairement été reconnu dans l’article 25 de la DDPA, qui énonce le droit des peuples autochtones « de conserver et de renforcer leurs liens spirituels particuliers avec les terres, territoires, eaux et zones maritimes côtières et autres ressources qu’ils possèdent ou occupent et utilisent traditionnellement, et d’assumer leurs responsabilités en la matière à l’égard des générations futures ».
• Le Comité des droits de l’homme de l’ONU a également mentionné dans son Observation générale n^o 23 que la culture se manifeste sous de multiples formes, et peut notamment s’exprimer par un certain mode de vie associé à l’utilisation des terres et des ressources naturelles, en particulier dans le cas des populations autochtones^{Note de bas de page1}.
• Les pratiques culturelles ne sont pas protégées aux termes de l’article 30 si elles sont jugées préjudiciables à la dignité, à la santé et au développement de l’enfant. Cela soulève l’importante question de savoir qui détermine ce qui est préjudiciable ou non pour les enfants autochtones.

Article 29 – droit à l’éducation

• L’article 29 stipule que l’éducation de l’enfant devrait viser à lui inculquer le respect de son identité, de sa langue et de ses valeurs culturelles, ainsi que le respect du milieu naturel.
• Les programmes d’enseignement s’adressant aux enfants autochtones devraient être élaborés par des spécialistes autochtones, et en collaboration avec toutes les personnes concernées, afin que soient privilégiées les meilleures manières de faire en sorte que les enfants autochtones bénéficient d’un environnement d’apprentissage sain, motivant et conforme à leurs propres valeurs et à leur appréciation de la richesse que recèle pour eux l’éducation.
• Le cycle scolaire devrait tenir compte des pratiques culturelles et des célébrations rituelles.
• Les enfants autochtones ont le droit d’être éduqués dans leur propre langue, en sus de la langue officielle du pays, dans un environnement culturellement adapté et avec le recours à des programmes d’enseignement appropriés à la culture.

Article 5 – participation de la famille élargie

• L’article 5 de la Convention revêt également une importance particulière pour les enfants autochtones. Éclairée par l’environnement culturel et social des collectivités autochtones, cette disposition reconnaît « la responsabilité, le droit et le devoir » qu’ont les membres de la famille élargie ou de la collectivité de donner à l’enfant « l’orientation et les conseils appropriés », « comme prévu par la coutume locale ». Cet article traite des droits de l’enfant individuel, mais il reconnaît clairement le rôle important que le groupe dans lequel l’enfant est né joue en fait de protection et de promotion de ces droits.

Article 17 – prise en compte des enfants autochtones par les médias

• Le Canada doit veiller à ce que les enfants aient accès à une information et à des matériels favorisant leur bien-être social, spirituel et moral, ainsi que leur santé physique et mentale; à cette fin, il doit encourager les médias à diffuser une information et des matériels qui présentent une utilité sociale et culturelle pour les enfants et qui tiennent particulièrement compte des besoins linguistiques des enfants autochtones.
• La DDPA devrait aussi être consultée de concert avec la Convention, car ensemble, ces deux instruments mettent en relief les principes qui guident la façon d’interpréter le droit national et son application aux enfants et aux collectivités autochtones.

Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DDPA), 2007 

La Déclaration est l’instrument international qui énonce de la façon la plus exhaustive les droits distincts des peuples autochtones et les obligations corollaires des États parties.

• L’article 7 stipule expressément qu’il ne doit pas y avoir de transferts forcés d’enfants autochtones à la garde d’autres groupes.
• L’article 21 reconnaît le droit des peuples autochtones de conserver et de développer leurs systèmes ou institutions politiques, économiques et sociaux et de se livrer librement à toutes leurs activités économiques et traditionnelles, ainsi que d’améliorer leur situation sociale et économique; il enjoint aux États parties de prendre des mesures pour assurer des améliorations, en accordant une attention spéciale aux droits et besoins particuliers des enfants autochtones, entre autres.
• L’article 22 prescrit qu’une attention particulière doit être accordée aux droits et besoins spéciaux des jeunes et des enfants autochtones dans l’application de la Déclaration, et que les États parties doivent travailler en concertation avec les peuples autochtones pour faire en sorte que les enfants autochtones soient pleinement protégés contre toutes les formes de violence et de discrimination et bénéficient des garanties voulues à cette fin.
• L’article 43 dispose que les droits reconnus dans la Déclaration « constituent les normes minimales nécessaires à la survie, à la dignité et au bien-être des peuples autochtones du monde ». L’affirmation du droit des peuples autochtones à l’autodétermination revêt une importance particulière. « En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel » (art. 3).
• Les articles 25 et 26 reconnaissent en outre le droit des peuples autochtones à leurs territoires et ressources traditionnels (art. 26) et les liens spirituels particuliers qu’ont les peuples autochtones avec les terres et les ressources qu’elles leur procurent (art. 25). La Déclaration affirme également le droit des peuples autochtones de définir et d’établir leurs propres priorités et stratégies pour la mise en valeur et l’utilisation de leurs terres ou territoires et autres ressources (art. 32).
• Article 31 – De plus, la DDPA garantit le droit des peuples autochtones de jouir de leurs cultures et coutumes, religions et langues, et de les pratiquer (art. 31), ainsi que le droit de protéger et de développer leur économie et leurs institutions sociales et politiques.
• L’accent que met la DDPA sur les droits collectifs, y compris les droits à l’autonomie gouvernementale, à la propriété collective, à l’identité religieuse, à la culture et au savoir traditionnels ainsi qu’au contrôle de leur propre système d’éducation, différencie cet instrument des autres déclarations des droits de l’homme établies sous l’égide de l’ONU ou des traités qui portent expressément sur les droits individuels ou les droits des États.
• Article 19 – La Déclaration énonce également les obligations corollaires des États. L’article 19 revêt une importance particulière; il est ainsi libellé : « Les États se concertent et coopèrent de bonne foi avec les peuples autochtones intéressés – par l’intermédiaire de leurs propres institutions représentatives – avant d’adopter et d’appliquer des mesures législatives ou administratives susceptibles de concerner les peuples autochtones, afin d’obtenir leur consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause. »
• Bien que la DDPA énonce les droits des peuples autochtones en général, plusieurs de ses dispositions portent plus précisément sur les droits des enfants autochtones. En particulier, la Déclaration reconnaît : « le droit des familles et des communautés autochtones de conserver la responsabilité partagée de l’éducation, de la formation, de l’instruction et du bien-être de leurs enfants, conformément aux droits de l’enfant » (préambule); le droit des enfants autochtones d’être protégés contre l’exploitation économique et contre tout travail susceptible d’entraver leur éducation ou de nuire à leur développement (art. 17); le droit des enfants autochtones de connaître leur histoire, leur langue, leurs traditions orales, leur philosophie, leur système d’écriture et leur littérature et d’en bénéficier (art. 13); le droit à l’éducation sans discrimination et l’accès à un enseignement dispensé selon leur propre culture et dans leur propre langue (art. 14).
• En outre, bon nombre des droits énoncés dans la Déclaration ont atteint le statut de droit international coutumier. Le Rapporteur spécial des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et la Commission interaméricaine ont soutenu que, compte tenu de l’apparition progressive d’un consensus international sur le droit des peuples autochtones à leurs territoires traditionnels, de tels droits font maintenant partie du droit international coutumier^{Note de bas de page 2}.
• Le Parlement du Canada a adopté la DDPA en 2010, quoiqu’avec certaines réserves, en précisant que la Déclaration n’est pas un document d’application obligatoire, qu’elle ne représente pas le droit international coutumier et qu’elle ne modifie pas les lois canadiennes^{Note de bas de page 3}. En dépit de ces réserves, il est cependant manifeste que la DDPA est bien éclairée par le droit international et qu’elle semble représenter les interprétations que font les organes de surveillance des droits de la personne de l’ONU de leurs traités respectifs sous l’angle des droits des peuples autochtones.

Autres instruments internationaux relatifs aux droits de la PERSONNE 

• Outre la Convention relative aux droits de l’enfant et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, divers traités relatifs aux droits de la personne ont joué un rôle important dans l’amélioration de la situation des enfants autochtones et dans leur droit de ne pas faire l’objet de discrimination, notamment les instruments suivants :
  • Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, 1965 (CEDR)
  • Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 1966 (PIDCP)
  • Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 1966 (PIDESC)
    
    Dans les cas où il a ratifié l’un de ces instruments, le Canada a des obligations juridiquement contraignantes et il doit donner effet, dans sa sphère de compétence nationale, aux droits et libertés qui y sont garantis.
• L’article 2 de la CEDR enjoint aux États de prendre des mesures pour assurer le développement ou la protection de certains groupes raciaux (ou d’individus appartenant à ces groupes) et de leur garantir ainsi, dans des conditions d’égalité, le plein exercice des droits de la personne. De plus, aux termes de l’article 5, les États doivent garantir à tous, sans distinction, leurs droits civils et leurs droits économiques, sociaux et culturels.
• Le PIDCP contient entre autres des dispositions sur le droit à la protection contre la discrimination (art. 24, 26) et le droit de tous les peuples de disposer d’eux-mêmes (art. 1). L’article 27 prévoit : « Dans les États où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant à ces minorités ne peuvent être privées du droit d’avoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion, ou d’employer leur propre langue. » Le Comité des droits de l’homme a établi que les peuples autochtones sont visés par cet article, même s’ils ne constituent pas véritablement une minorité au sein d’une population.
• Le PIDESC contient des dispositions sur le droit des enfants à une protection et à une assistance sans discrimination (art. 2, 10), le droit à une éducation qui favorise « la compréhension, la tolérance et l’amitié entre toutes les nations et tous les groupes raciaux, ethniques ou religieux » (art. 13) et le droit de participer à la vie culturelle (art. 15), de même que sur la responsabilité des États d’assurer le maintien, le développement et la diffusion de la culture (art. 15).
• La Convention n^o 169 de l’Organisation internationale du travail (1989), concernant les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants, contient des dispositions qui promeuvent les droits des peuples autochtones et qui mettent particulièrement en relief les droits des enfants autochtones en matière d’éducation.
  • L’article 28 prévoit : « Lorsque cela est réalisable, un enseignement doit être donné aux enfants des peuples intéressés pour leur apprendre à lire et à écrire dans leur propre langue indigène ou dans la langue qui est le plus communément utilisée par le groupe auquel ils appartiennent. Lorsque ce n’est pas réalisable, les autorités compétentes doivent entreprendre des consultations avec ces peuples en vue de l’adoption de mesures permettant d’atteindre cet objectif. »
  • L’article 29 fait aussi état du potentiel de l’éducation de promouvoir le multiculturalisme : « L’éducation doit viser à donner aux enfants des peuples intéressés des connaissances générales et des aptitudes qui les aident à participer pleinement et sur un pied d’égalité à la vie de leur propre communauté ainsi qu’à celle de la communauté nationale. »
• Jusqu’à présent, cette convention est le seul instrument de droit international juridiquement contraignant qui porte exclusivement sur les droits des peuples autochtones. Bien que le Canada ne soit pas partie à cette convention, elle mérite d’être mentionnée, car bon nombre de ses dispositions sont considérées comme représentant le droit international coutumier.
• Dans l’arrêt Spraytech^{Note de bas de page 4}, la Cour suprême du Canada a clairement établi que les principes du droit international – même ceux qui ne sont pas directement contraignants pour le Canada – peuvent être légitimement pris en considération dans l’interprétation des lois nationales. Par conséquent, une présomption interprétative de conformité requiert que les responsables administratifs et les tribunaux interprètent les lois nationales d’une façon qui respecte les obligations juridiques internationales du Canada.