LE RÔLE DES INSTITUTIONS NATIONALES INDÉPENDANTES DE DÉFENSE DES DROITS DE L’HOMME DANS LA PROTECTION ET LA PROMOTION DES DROITS DE L’ENFANT

Défi

Les enfants sont touchés par l’action ou l’inaction des gouvernements plus que tout autre groupe, et le coût associé au défaut de les protéger est trop élevé. Les enfants sont plus vulnérables à l’exploitation et à la violence, les politiques publiques et les services offerts aux enfants sont fragmentés et les enfants passent à travers les mailles du filet. Les enfants autochtones, en particulier, sont exposés à des risques importants.

Occasion

Les institutions indépendantes des droits de la personne établies aux niveaux national et infranational, qui visent à promouvoir et à protéger les droits de l’enfant, peuvent aider à contrer certaines vulnérabilités particulières des enfants en s’attaquant aux problèmes suivants :

• violations de leurs droits de la personne;
• faible considération de leurs opinions;
• absence de vote ou de participation aux processus politiques;
• obstacles à l’accès à la justice et aux recours;
• accès limité aux organisations qui pourraient protéger leurs droits.

Observation générale no 2 (2002)

Les systèmes juridiques, de même que les processus politiques, culturels et administratifs, doivent être responsables et sensibles aux enfants en les traitant comme des citoyens actifs. Pourtant, les enfants n’ont ni le droit de vote ni la possibilité d’influencer les gouvernements. Les quelque 70 institutions indépendantes de défense des droits de la personne pour les enfants actives dans le monde aident les enfants à surmonter cet obstacle et à avoir accès à des mécanismes de présentation de plaintes, ainsi qu’à des processus administratifs et de justice.

Au Canada, presque tous les gouvernements provinciaux et territoriaux ont un bureau du défenseur des enfants, mais les mandats et les fonctions des bureaux varient. Le Canada a été l’un des premiers pays dans le monde à établir des bureaux du défenseur des enfants au niveau provincial. On compte aujourd’hui 11 institutions de défense des droits de la personne pour les enfants au niveau infranational qui visent à promouvoir les droits, les intérêts et les points de vue des enfants. Dans deux provinces, le bureau du défenseur des enfants n’est pas autonome, étant fusionné avec d’autres bureaux ayant des mandats disparates. Par exemple, en Nouvelle-Écosse, la promotion des droits de la personne concernant l’enfant incombe au Bureau de l’Ombudsman, alors que, au Québec, cette fonction est déléguée à la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse. Dans d’autres provinces et territoires (Alberta, Colombie-Britannique, Manitoba, Saskatchewan, Ontario, Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve-et-Labrador, Yukon et Nunavut), la promotion et la défense des droits de l’enfant relèvent de la responsabilité d’un défenseur des enfants et de la jeunesse ou d’un bureau du représentant de l’enfance et de la jeunesse.

Bien que ces bureaux aient des objectifs communs, leurs mandats et leurs fonctions diffèrent d’une province ou d’un territoire à l’autre. Par ailleurs, on ne retrouve aucun défenseur des enfants qui s’occupe expressément des enfants autochtones. Les enfants autochtones et leurs familles sont confrontés à des préoccupations particulières en raison des retombées du colonialisme, des traités et du système des réserves, de la Loi sur les Indiens, des pensionnats autochtones et de la « rafle des années soixante ». Tous ces facteurs ont eu une incidence sur leur identité et le cœur de leurs droits de la personne en tant qu’enfants autochtones.

En Amérique du Nord, les bureaux indépendants de défense des droits de l’enfant créés par une loi sont généralement établis en tant que mécanismes de responsabilité ou de surveillance, particulièrement en lien avec la prestation de services provinciaux ou territoriaux d’aide sociale à l’enfance ou en réaction au décès d’un enfant ou de blessures graves subies, plutôt que de manière proactive conformément aux principes sous-jacents aux droits de la personne internationaux.

Au Canada, il n’existe ni commissaire national aux droits de l’enfant ni institution nationale indépendante de défense des droits de la personne pour les enfants. Pourtant, le besoin est criant en raison des écarts et des chevauchements entre les responsabilités constitutionnelles fédérales, provinciales ou territoriales concernant les enfants, tels que le système de justice pénale pour les adolescents, l’immigration, les services aux enfants autochtones, la sécurité sociale, les avantages fiscaux et le droit de la famille. Le Comité des droits de l’enfant (CDE) des Nations Unies a prié le Canada à maintes reprises d’établir une telle institution nationale, mais ses recommandations restent encore en suspens. Les institutions indépendantes de défense des droits de la personne jouent un rôle essentiel en soutenant l’accès des enfants à des recours qui peuvent ne pas être réalisables par le truchement de processus officiels judiciaires ou administratifs de traitement des plaintes conçus pour les adultes, alors que les enfants font face à des obstacles plus grands, à commencer par les actes de procédure, la représentation par un conseiller juridique et l’obtention de recours opportuns et pertinents.

Une bonne gouvernance est essentielle à l’exercice des droits de l’enfant. Ces derniers ne peuvent pas être exercés sans mécanismes de gouvernance efficaces, transparents et responsables, dans le cadre desquels les enfants sont perçus comme des citoyens actifs dont le bien-être est inextricablement lié au bien-être de la société dans son ensemble. La mise en œuvre des droits de l’enfant repose sur un milieu propice et favorable, y compris des cadres juridiques appropriés et des institutions pourvues de capacités et de ressources adéquates, ainsi que des processus politiques, culturels et administratifs responsables et sensibles aussi bien aux droits qu’aux besoins des enfants.

Droit international

L’article 4 de la Convention relative aux droits de l’enfant des Nations Unie (la « Convention ») précise ce qui suit :

Les États parties s’engagent à prendre toutes les mesures législatives, administratives et autres qui sont nécessaires pour mettre en œuvre les droits reconnus dans la présente Convention. Dans le cas des droits économiques, sociaux et culturels, ils prennent ces mesures dans toutes les limites des ressources dont ils disposent et, s’il y a lieu, dans le cadre de la coopération internationale.

• Article 4 de la Convention
• L’Assemblée générale des Nations Unies – principes sous-jacents au statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme (« Principes de Paris »), Résolution 48/134, décembre 1993, annexe
• Le Canada a signé et ratifié la Convention et, en vertu du droit international, il est tenu de la mettre en œuvre. L’article 4 de la Convention précise que les États parties s’engagent à prendre toutes les mesures législatives, administratives et autres qui sont nécessaires pour mettre en œuvre les droits reconnus, et ce, à tous les ordres de gouvernement.
• L’Observation générale n^o 5 du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies établit une série de structures de bonne gouvernance appelées « mesures d’application générales » qui comprennent, entre autres choses, des institutions indépendantes de défense des droits de la personne pour les enfants.
• Dans son Observation générale n^o 2, le Comité des droits de l’enfant établit ses exigences liées au rôle des institutions nationales indépendantes de défense des droits de la personne dans la promotion et la protection des droits de l’enfant. De telles exigences sont un prolongement de principes sous-jacents aux droits de la personne adoptés antérieurement dans le cas des institutions nationales, appelés « principes de Paris ». L’Observation générale n^o 2 s’applique également aux institutions indépendantes de défense des droits de la personne pour les enfants au niveau infranational.

Sources d’interprétation

• Observation générale n^o 2 et Observation générale n^o 5
• Observations finales du Comité des droits de l’enfant sur les progrès du Canada (2003 et 2012)

En droit international, les observations générales et les observations finales sur le Canada du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies fournissent une orientation claire quant aux rôles, aux mandats et aux fonctions des institutions indépendantes de défense des droits de la personne pour les enfants, qui ont fait respecter les droits de l’enfant et facilité leur mise en œuvre dans divers contextes et à l’appui de groupes marginalisés d’enfants :

• Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale n^o 2 – Le rôle des institutions nationales indépendantes de défense des droits de l’homme dans la protection et la promotion des droits de l’enfant (document CRC/GC/2002/2, novembre 2002)
• Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale n^o 5 (2003) – Mesures d’application générales de la Convention relative aux droits de l’enfant, document CRC/GC/2003/527, novembre 2003
• Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Examen des rapports présentés par les États parties en application de l’article 44 de la Convention – Observations finales : Canada, document CRC/C/15/Add.215, 27 octobre 2003
• Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Examen des rapports présentés par les États parties en application de l’article 44 de la Convention – Observations finales : Canada, document CRC/C/CAN/C)/3-4, 6 décembre 2012

Droit canadien

Lois fédérales

Projets de loi d’initiative parlementaire en lien avec la création du poste de commissaire à l’enfance du Canada (déposés, mais non adoptés) :

• Projet de loi C-418, Loi portant création du poste de commissaire à l'enfance du Canada / Loi sur le commissaire à l’enfance du Canada, deuxième session, quarantième législature, Chambre des communes, première lecture, le 11 juin 2009
• Projet de loi C-420, Loi établissant le Commissariat à l'enfance et à l'adolescence du Canada, première session, quarante et unième législature, Chambre des communes, 2012, (projet de loi rejeté lors de la deuxième lecture, le 3 mai 2012
• Projet de loi C-701, Loi établissant le Commissariat à l'enfance et à l'adolescence du Canada, deuxième session, quarante et unième législature, Chambre des communes, 2013 (première lecture, le 19 juin 2015)

Rapports gouvernementaux

• 2004 : Gouvernement du Canada – Un Canada digne des enfants : Le plan d’action du Canada suite à la session extraordinaire des Nations Unies consacrée aux enfants de mai 2002
• 2007 : Sénat du Canada, Comité sénatorial permanent des droits de la personne – Les enfants : des citoyens sans voix : Mise en œuvre efficace des obligations internationales du Canada relatives aux droits des enfants (rapport final, Sénat du Canada, 25 avril 2007)
• 2011 : Sénat du Canada, Comité sénatorial permanent des droits de la personne – Exploitation sexuelle des enfants au Canada : une action nationale s’impose
• 2012 : Sénat du Canada, Comité sénatorial permanent des droits de la personne – La cyberintimidation, ça blesse! : Respect des droits à l’ère numérique
• Comité de vérité et réconciliation – Recommandation visant à mettre sur pied un conseil national de réconciliation afin de donner suite aux préoccupations relatives aux enfants autochtones

Lois provinciales ou territoriales

Dans toutes les provinces et tous les territoires, des institutions indépendantes de défense des droits de la personne pour les enfants ont été établies dans le cadre d’une mesure législative, bien que les mandats législatifs diffèrent sensiblement à certains égards :

• Alberta : The Child and Youth Advocate Act, S.A. 2011, c. C-11.5
• Colombie-Britannique : Representative for Children and Youth Act, SBC 2006, c. 29
• Manitoba : Loi sur les services à l’enfant et à la famille, CPLM c C80; Loi sur l’élargissement du mandat du protecteur des enfants (modification de diverses dispositions législatives), L.M. 2007, c.14
• Nouveau-Brunswick : Loi sur le défenseur des enfants et de la jeunesse, LN-B 2007, cC-2.7
• Terre-Neuve-et-Labrador : The Child and Youth Advocate Act, SNL 2001, c. C-12.01
• Nouvelle-Écosse : The Ombudsman Act, R.S.N.S. 1989, c. 327
• Nunavut : Loi sur le représentant de l’enfance et de la jeunesse, LNun 2013, c 27
• Ontario : Loi de 2007 sur l’intervenant provincial en faveur des enfants et des jeunes, LO 2007, c 9
• Québec : Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ c C-12
• Saskatchewan : The Advocate for Children and Youth Act, S.S.2012, c. A-5.4
• Yukon : Loi sur les services à l'enfance et à la famille, LY 2008, c 1

Jurisprudence

• La cause Representative for Children and Youth v. British Columbia (Premier) [2010] B.C.J. 902, entreprise par le représentant de l’enfance et de la jeunesse de la Colombie-Britannique concernant des documents que le gouvernement provincial ne voulait pas fournir sous prétexte d’un privilège du Cabinet.

• L’affaire Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada et autres c. Procureur général du Canada (représentant le ministre des Affaires autochtones et du Nord canadien), 2016 TDCP 16 a abordé des violations de droits de la personne d’enfants autochtones dans des réserves.

Considérations spéciales

Principales caractéristiques du bon fonctionnement des institutions indépendantes de défense des droits de la personne pour les enfants :

• Indépendance par rapport aux gouvernements (au niveau de la fonctionnalité et de l’emplacement des bureaux), y compris le pouvoir d’agir de sa propre initiative.
• Processus impartial de nominations
• Sécurité de mandat (processus de nominations et de reconduction de nominations)
• Expertise, capacités et ressources suffisantes
• Accessibilité aux enfants (à la fois physiquement et en ligne); mobiliser les jeunes, faciliter la participation des enfants et des jeunes en prenant des mesures spéciales visant à assurer une participation égale des enfants autochtones, des enfants issus de minorités et d’autres enfants systématiquement défavorisés
• Mandat élargi visant à protéger et à promouvoir les droits des enfants en lien avec tous les secteurs de services et toutes les sphères d’activité pour tous les enfants à l’intérieur d’un ressort donné
• Expertise et accent particulier mis sur les enfants autochtones et d’autres groupes d’enfants systématiquement défavorisés
• Aptitude à agir de manière proactive et d’orienter ses propres activités
• Pouvoir de recevoir des plaintes et d’utiliser des méthodes non officielles aux fins de leur traitement
• Pouvoirs de défense et d’enquête visant à résoudre des problèmes systémiques sous-jacents
• Pouvoir de contraindre et d’interroger des témoins et accès à des preuves documentaires pertinentes
• Droit d’entrer dans des lieux de détention et des résidences pour enfants sous la charge ou la garde de l’État
• Droit d’avoir des communications et des rencontres privées avec les enfants
• Pouvoir d’entreprendre ou de faciliter des évaluations des répercussions sur les droits de l’enfant (ERDE) dans le cadre d’une surveillance
• Pouvoir d’obtenir un statut d’intervenant ou d’ami de la Cour lors de procédures judiciaires ou administratives
• Mobilisation à l’égard de l’éducation du public
• Formulation de recommandations au gouvernement ou à l’assemblée législative visant à améliorer les programmes destinés aux enfants
• Mobilisation des jeunes et expression de leurs opinions ou points de vue
• Surveillance de la mise en œuvre des obligations internationales par le gouvernement en vertu de la Convention.

Pratiques essentielles

• Déployez tous les efforts nécessaires afin de savoir s’il existe un défenseur ou un bureau d’un représentant de l’enfance et de la jeunesse dans votre ressort.
• Examinez le mandat législatif et les fonctions d’un tel défenseur ou d’un tel bureau, s’il en existe un dans votre ressort (il y a des différences entre les divers territoires).
• Reconnaissez l’avantage pour votre client de recevoir une aide fondée sur la défense des droits de la personne généralement fournie par ces bureaux et, au besoin, transmettez-leur une plainte déposée par un enfant.
• Trouvez une personne qui peut vous aider à incorporer le droit et les valeurs autochtones dans la défense des droits de l’enfant.
• Collaborez avec le défenseur ou le bureau provincial ou territorial du représentant de l’enfance et de la jeunesse dans votre ressort pour obtenir des informations et utilisez les rapports et les recommandations disponibles pour appuyer vos arguments ou fournir des éléments de preuve lorsque vous représentez le même enfant en vos capacités de conseiller, ou envisagez d’autres façons de collaborer, même si vous ne représentez pas le même enfant.
• Invitez le défenseur ou le bureau de défense de l’enfance et de la jeunesse à chercher à obtenir un statut d’intervenant lorsqu’il y a un important problème systémique pouvant avoir des répercussions sur de nombreux autres enfants.
• Examinez la possibilité de procéder à un aiguillage vers le défenseur ou le bureau provincial ou territorial du représentant de l’enfance et de la jeunesse dans votre ressort lorsqu’une plainte d’un enfant ou d’un groupe d’enfants peut être efficacement traitée en raison des fonctions de défense ou d’enquête officielles ou officieuses du défenseur ou du bureau en question.
• Examinez la possibilité d’écrire une lettre au président du Conseil canadien des défenseurs des enfants et des jeunes (CCDEJ), un regroupement de 11 défenseurs ou représentants des enfants dans l’ensemble du Canada, lorsqu’il s’agit d’une question préoccupante concernant les enfants à l’échelle nationale.

Ressources supplémentaires

Rapports du gouvernement du Canada

• Gouvernement du Canada – Un Canada digne des enfants : Le plan d’action du Canada suite à la session extraordinaire des Nations Unies consacrée aux enfants de mai 2002 (2004); en ligne.
• Gouvernement du Canada – Commission de vérité et réconciliation du Canada : Appels à l’action (Winnipeg : Commission de vérité et réconciliation, 2015) en ligne.

Rapports du Sénat

• Sénat du Canada – Les enfants : des citoyens sans voix : Mise en œuvre efficace des obligations internationales du Canada relatives aux droits des enfants, Chambre des communes, trente-neuvième législature, première session, n^o 89 (25 avril 2007); en ligne.
• Sénat du Canada – Exploitation sexuelle des enfants au Canada : une action nationale s’impose, Chambre des communes, quarante et unième législature, première session, n^o 32 (novembre 2011); en ligne.
• Sénat du Canada – La cyberintimidation, ça blesse! : Respect des droits à l’ère numérique, Chambre des communes, quarante et unième législature, première session, n^o 130 (12 décembre 2012); en ligne.

Rapports de l’UNICEF

• UNICEF, « Summary Report: Study on the Impact of the Convention on the Rights of the Child » (2004); en ligne.
• UNICEF, « Not There Yet: Canada’s Implementation of The General Measures of The UN Convention on the Rights of the Child » (2009); en ligne.
• UNICEF, « Championing Children’s Rights: A global study of independent human rights institutions for children – summary report » (2012); en ligne.
• UNICEF, « Championing Children’s Rights: A global study of independent human rights institutions for children » (2013), en ligne.

Documents d’UNICEF Canada

• UNICEF Canada, « It’s Time for a National Children’s Commissioner for Canada » (2010), en ligne.
• UNICEF Canada, « A Canadian Commissioner for Children and Young People » (2015), en ligne.

Articles

• R. Brian Howe, « Factors Affecting the Impact of Child Advocacy Offices in Canada » (2009) 62 Canadian Review of Social Policy 17, en ligne.
• Robin MacLean & R. Brian Howe, « Brief report on Canadian provincial children and youth advocacy offices: Highlights of functions and recent activities » (2009) Children’s Rights Centre, Université Cape Breton, en ligne.