Par courriel : rosemary.moodie@sen.parl.gc.ca
L’honorable Rosemary Moodie
Présidente, Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie
Sénat du Canada
Ottawa, ON K1A 0A4
Objet : Projet de loi C-3 – Modification de la Loi sur la citoyenneté
Madame la sénatrice Moodie,
Je vous écris au nom de la Section du droit de l’immigration de l’Association du Barreau canadien (section de l’ABC) pour vous faire part de nos recommandations sur le projet de loi C-3, Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté.
L’ABC est une association nationale regroupant 40 000 juristes, notaires au Quebec, professeures et professeurs de droit et étudiantes et étudiante en droit. Elle a pour mandat d’améliorer le droit et l’administration de la justice. La section de l’ABC compte environ 1 200 membres exerçant dans tous les volets du droit de la citoyenneté et de l’immigration. Ses membres donnent des avis professionnels et représentent des milliers de clients au Canada et à l’étranger.
La Section du droit de l’immigration de l’Association du Barreau canadien (ABC) fait les observations suivantes au sujet du projet de loi C-3, Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté :
- Citoyenneté (automatique) par filiation : La section de l’ABC encourage l’adoption de dispositions prévoyant la citoyenneté automatique par filiation au-delà de la première génération, particulièrement lorsqu’est demontre un lien fort avec le Canada.
- Préoccupations relatives aux personnes adoptées : Selon la section de l’ABC, il faut améliorer la façon dont sont traitees les personnes adoptees dans la Loi sur la citoyenneté. Actuellement, ces personnes n’obtiennent la citoyenneté qu’a la date ou leur demande est approuvée, contrairement aux enfants naturels, qui en jouissent dès la naissance. Or, il arrive que cela désavantage les personnes adoptees, surtout si elles demandent la citoyenneté canadienne plus tard dans leur vie, parce que l’admissibilité de leurs enfants est parfois affectée.
Appui de dispositions particulières du projet de loi C-3
La section de l’ABC milite depuis longtemps pour un droit de la citoyenneté juste, équitable et inclusif. Aussi appuie-t-elle l’ajout au projet de loi C-3 de dispositions prévoyant la citoyenneté automatique par filiation au-delà de la première génération, particulièrement lorsqu’est demontre un lien substantiel avec le Canada.
Dans notre mémoire du 6 mars 2023 a votre comité, nous parlions de la discrimination fondée sur le genre persistante dans la Loi sur la citoyenneté1. Nous saluons les efforts déployés par le gouvernement pour corriger la situation.
Nous constatons aussi que le projet de loi C-3 nous rapprochera de la norme appliquée en droit américain pour la citoyenneté par filiation. Comme le suggérait un membre de l’ABC dans un article de 2020, « le droit en matie re de citoyenneté est trop rigide pour les personnes à l’étranger ayant des liens familiaux au Canada »2.
Historique de la restauration des droits des « Canadiens dépossédés de leur citoyenneté »
La première Loi sur la citoyenneté canadienne est entrée en vigueur le 1er janvier 1947 fruit, en partie, du sentiment de fierté nationale d’après Seconde Guerre mondiale. Certes une avancée dans la promotion de l’identité nationale unique du Canada, cette première loi reprenait toutefois plusieurs notions désuètes de la Loi concernant la naturalisation de 1914, en plus d’introduire un certain nombre d’obstacles à l’obtention de la citoyenneté, dont les suivants :
- Pour un enfant né dans les liens du mariage, la citoyenneté par filiation ne pouvait être obtenue que d’un père canadien et non d’une mère canadienne. Si un enfant naissait hors mariage, la citoyenneté ne pouvait être obtenue que de la mère.
- Pour un enfant né à l’étranger, la citoyenneté ne pouvait être obtenue que si la naissance était enregistrée dans les deux ans auprès du gouvernement canadien. Mais la plupart ne l’étaient pas.
- Pour une personne naturalise e, la naturalisation aux États-Unis ou ailleurs entraînait la perte de la citoyenneté canadienne. Si la personne sollicitant la naturalisation était le « parent responsable » (normalement le père), ses enfants mineurs perdaient également leur citoyenneté. Par conséquent, un enfant né à l’étranger ne pouvait obtenir la citoyenneté si son père (la plupart du temps) devenait naturalisé avant ou après sa naissance.
- Même s’il parvenait à surmonter tous ces obstacles, un enfant né à l’étranger avant 1977 devait demander à conserver sa citoyenneté, une exigence applicable à toutes les naissances hors Canada. Dans sa forme initiale, cette exigence comprenait l’obligation, pour la personne, de renoncer à la citoyenneté de son pays de naissance (très souvent les États-Unis) a 21 ans.
Pour cette raison, entre autres, très peu de gens nés à l’étranger devenaient ou restaient citoyens canadiens, même les personnes de première génération. Bien que formellement rien ne limite l’accès à la citoyenneté canadienne a la première génération née à l’étranger, il était encore plus rare qu’une personne de seconde génération (ou d’une génération subséquente) devienne citoyenne canadienne.
La loi de 1977
Entrée en vigueur le 15 février 1977, la Loi sur la citoyenneté est venue éliminer les exigences restrictives des lois antérieures, bien que non rétroactivement. Par exemple, une personne née au Canada et naturalisée aux États-Unis avant le 15 février 1977 n’avait pas qualité de citoyen, et il en allait de même pour ses enfants, même ceux de première génération née à l’étranger. De même, ni la personne née avant le 15 février 1977 dont la mère était née au Canada ni les enfants de cette personne n’avaient qualité de citoyen. Par conséquent, la loi de 1977 n’a eu qu’un effet limite sur l’obtention de la citoyenneté par filiation.
Les modifications de 2009
Beaucoup de gens visés par les restrictions pérennes des lois de 1947 et 1977 vivaient au Canada et se pensaient citoyens canadiens. C’est en demandant un passeport à la suite de l’imposition de ce document aux frontières des États-Unis suivant les attentats du 11 septembre 2001 au World Trade Center que maints d’entre eux ont de couvert qu’ils n’étaient pas citoyens. Ces personnes ont ainsi rejoint les rangs des « Canadiens dépossédés de leur citoyenneté ».
Les modifications de 2009 visaient à rétablir la citoyenneté des « Canadiens dépossédés de leur citoyenneté » en rendant les modifications législatives de 1977 rétroactives. Par exemple, les personnes dont la mère était née au Canada ou dont le père était naturalisé aux États-Unis devenaient canadiennes rétroactivement à leur naissance (ou au 1er janvier 1947). L’article 8 de la version actuelle de la Loi a en outre été abroge, mais non rétroactivement.
Le gouvernement canadien a annoncé cette expansion du droit à la citoyenneté en faisant diffuser, partout aux États-Unis, des publicités intitulées « Waking up Canadian » (« se réveiller Canadien »). Dans ces publicités, on voyait des Américains sortir du lit et de couvrir un drapeau canadien sur leur table de chevet. On y expliquait comment ces nouveaux Canadiens pouvaient obtenir un certificat de citoyenneté.
En 2015, le Parlement a adopté une loi pour corriger les failles des modifications de 2009 ayant des conséquences pour les personnes nées avant le 1er janvier 1947 ou dont les parents étaient nés avant cette date. L’effet combiné des lois de 2009 et 2015 est qu’en pratique, quiconque a un parent né au Canada a maintenant qualité de citoyen.
Les dispositions paternalistes et de sue tes de la loi de 1947 sont donc maintenant chose du passe – du moins pour la première génération née à l’étranger.
Effet des modifications de 2009 sur la seconde génération et les générations subséquentes
Le Parlement craignait que les modifications de 2009, bien que nettement justifie es dans le cas des
« Canadiens dépossédés de leur citoyenneté », entraînent une forte hausse du nombre de personnes admissibles à la citoyenneté. Il a donc voulu imposer une restriction, qui s’est traduite par la limite a la première génération.
Ainsi, les modifications de 2009 sont venues imposer une restriction explicite à l’obtention de la citoyenneté au-delà de la première génération – une première dans l’histoire de la citoyenneté canadienne. Cette restriction, aujourd’hui énoncée au paragraphe 3(3) de la Loi, ne s’applique qu’aux personnes nées après l’entrée en vigueur des modifications, soit le 17 avril 2009. Grâce au paragraphe 3(4), personne n’a perdu sa citoyenneté en raison des modifications de 2009. En effet, cette disposition prévoit que la limite a la première génération ne s’applique pas aux gens qui avaient qualité de citoyen avant le 17 avril 2009, vu la version de la Loi en vigueur avant cette date.
Par conséquent, les personnes de seconde génération et de générations subséquentes nées avant le 1er avril 2009 sont toujours vise es par la loi de sue te de 1947. Par exemple, encore aujourd’hui, une personne née en 2008 à l’étranger d’un parent citoyen canadien lui-même me ne à l’étranger avant 1977 d’une me re canadienne (mais non d’un père citoyen canadien) n’a pas qualité de citoyen. Ce genre de cas est encore très fréquent en droit de la citoyenneté.
La décision Bjorkquist
Le 19 décembre 2023, la Cour supérieure de justice de l’Ontario a rendu une décision dans l’affaire Bjorkquist v. Attorney General of Canada, 2023 ONSC 71523. Cette affaire avait été portée devant le tribunal au nom de plusieurs familles comptant des enfants de seconde génération, dont chacune avait demontre l’existence de liens importants avec le Canada, par exemple par un emploi ou des études. Les parties demanderesses contestaient la constitutionnalité de la limite a la première génération. Après avoir analysé l’histoire des lois canadiennes sur la citoyenneté, la Cour a statue
que le paragraphe 3(1) contrevenait à la Charte canadienne des droits et libertés a deux chapitres :
- La limite a la première génération ope re une discrimination fondée sur les origines nationales, contrevenant au paragraphe 15(1) de la Charte, puisque les citoyens canadiens de première génération nés à l’étranger n’ont pas les droits des citoyens canadiens nés au pays. Cette discrimination est particulièrement préjudiciable aux femmes de la première génération née à l’étranger qui ont ou prévoient avoir des enfants.
- La limite a la première génération contrevient également au droit à la liberté de circulation prévu au paragraphe 6(1) de la Charte, selon lequel « [t]out citoyen canadien a le droit de demeurer au Canada, d’y entrer ou d’en sortir ». Elle bafoue les droits des deux parents nés au Canada et de leurs enfants nés à l’étranger de vivre, d’étudier et de travailler là où ils le souhaitent.
La Cour a donc conclu que la limite a la première génération était contraire à la Charte et, par conséquent, inopérante. Elle a cependant suspendu cette déclaration d’invalidité pendant six mois pour permettre au Parlement d’adopter une loi conforme à la Charte, suspension qu’elle a ensuite prolongée de six mois, soit jusqu’au 19 décembre 2024.
Le gouvernement n’a pas porté la décision Bjorkquist en appel. C’est dire qu’à compter du 20 décembre 2024, a de faut d’une nouvelle loi conforme à la Charte, la Loi sur la citoyenneté ne prévoira plus de limite à la première génération. Il revient donc au Parlement d’adopter une telle loi avant cette date pour qu’elle reçoive la sanction royale et prenne effet.
Le projet de loi
Nous comprenons que le projet de loi étendra les effets des modifications de 2009 et de 2015 a tous les descendants vivants des personnes nées ou naturalisees au Canada. Les personnes nées après l’entrée en vigueur de la loi de coulant du projet de loi C-3 dont les parents sont eux-me mes nés à l’étranger n’auront qualité de citoyen que si leurs parents, par ailleurs citoyens, peuvent demontrer un « lien substantiel » avec le Canada. Ce lien est de fini dans le projet de loi comme le fait d’avoir été effectivement présent au Canada pendant au moins 1 095 jours avant la naissance de l’enfant. Nous faisons les recommandations suivantes quant à ces dispositions :
- La distinction entre les enfants nés avant et après l’entrée en vigueur de la loi de coulant du projet de loi C-3 est raisonnable et devrait être maintenue.
En effet, bien qu’une telle distinction puisse poser problème en ce qu’elle crée une deuxième catégorie de citoyens canadiens – ceux devant vivre au pays pendant trois ans pour que leurs enfants aient qualité de citoyen – cela peut être justifie par l’importance d’avertir raisonnablement les personnes de seconde génération et leurs parents de la nature de l’exigence de présence effective pendant 1 095 jours et par la nécessite de conserver certains documents, comme des dossiers scolaires et des relèves d’emploi.
On trouve aujourd’hui des personnes de seconde génération (ou de générations subséquentes) de tous âges. En pratique, il serait impossible pour un demandeur de seconde génération de 70 ans de prouver que son parent citoyen canadien a vécu au pays pendant 1 095 jours avant sa naissance. Lui imposer cette exigence reviendrait à renier la promesse constitutionnelle du projet de loi C-3.
Bien que le nombre de descendants nés à l’étranger de personnes nées ou naturalisees au Canada soit sans doute considérable, il est improbable que la loi de bouche sur une quantité excessive de demandes de citoyenneté. Les documents nécessaires pour établir la chaîne des naissances seraient, en soi, un facteur très restrictif. De plus, les personnes n’ayant qu’un lien négligeable avec le Canada sont peu susceptibles de vouer temps et argent à l’obtention d’une preuve de citoyenneté, et a plus forte raison de quitter leur pays de résidence – souvent les États-Unis – pour déménager au Canada.
D’ailleurs, seule une faible proportion de personnes de première génération qui « se sont reveillees canadiennes » en 2009 ont demandé un certificat de citoyenneté. Les praticiens disent que beaucoup de celles qui l’ont fait voulaient juste honorer leurs parents canadiens ou leurs traditions familiales canadiennes, sans intention de déménager au Canada. Il est probable qu’une plus petite proportion de personnes de seconde génération et de générations subséquentes présente une demande. Ces personnes ressembleront vraisemblablement aux parties demanderesses dans Bjorkquist, qui avaient toutes des liens forts et incontestables avec le Canada.
- L’exigence de 1 095 jours sera sans doute reconnue comme conforme à la Charte, mais uniquement si elle est calculée de façon cumulative.
Les parties demanderesses dans l’affaire Bjorkquist avaient toutes un lien substantiel avec le Canada. Aussi la Cour, dans ses motifs, a sous-entendu, sans toutefois le statuer, qu’une distinction fondée sur un lien substantiel avec le Canada serait constitutionnellement acceptable. Nous croyons en effet que ce serait le cas. L’exigence de 1 095 jours est conforme aux critères de résidence lies à l’octroi de la citoyenneté prévus à l’article 5 de la Loi, de même qu’à ceux s’appliquant aux États-Unis (soit actuellement cinq années de résidence effective).
Cependant, toute modification voulant que ces 1 095 jours soient consécutifs contreviendrait clairement à la Charte et serait invalidée en justice. En effet, elle serait en soi contraire au paragraphe 6(1) de la Charte en ce qu’elle empêcherait les citoyens canadiens de quitter le pays, même pendant une courte période. Le fait qu’une personne parte en vacances ou en voyage d’affaires à l’étranger une fois tous les trois ans n’a aucune incidence sur l’existence d’un lien substantiel avec le Canada. Par conséquent, assortir au droit à l’obtention de la citoyenneté la condition totalement arbitraire de passer 1 095 jours consécutifs au Canada après la naissance de l’enfant ne saurait justifier la contravention a la Charte.
Pensons aux activités banales qui supposeraient la violation de cette exigence : un voyage en famille à Disneyland, des vacances au Mexique, même du magasinage outre-frontière. Il s’agit là d’activités courantes pour maints Canadiens, particulièrement ceux vivant près de la frontière. Punir ces voyages par des restrictions aussi draconiennes que la perte de la citoyenneté par filiation ne cadre pas avec les réalités des citoyens canadiens.
- Le projet de paragraphe 3(1.5) – Citoyen malgré le décès du parent – doit être modifie pour lui donner la fin voulue.
Ce paragraphe semble en effet viser à faire en sorte que les personnes de seconde génération et de générations subséquentes ne se voient pas refuser la citoyenneté au motif qu’un de leurs parents ou grands-parents est décédé avant l’entrée en vigueur de la disposition législative lui conférant la qualité de citoyen. Dans la mesure où il fait de pendre la citoyenneté du facteur fortuit qu’est le fait d’être en vie à l’entrée en vigueur d’une disposition législative, le projet de paragraphe manque sa cible.
Nous en suggérons donc une réécriture plus générique et permissive, comme la suivante :
Toute personne qui ne deviendrait pas citoyenne au titre de l’un des alinéas du paragraphe (1) pour la seule raison que l’un de ses parents ou ancêtres, dont la citoyenneté doit être établie afin qu’elle obtienne la qualité de citoyen, était décédé à l’entrée en vigueur de la loi en vertu de laquelle il aurait lui-même acquis cette citoyenneté a qualité de citoyen si, n'eût été ce décès, ce parent ou cet ancêtre aurait eu qualité de citoyen suivant l’entrée en vigueur de cette loi.
Préoccupations relatives aux personnes adoptées et aux citoyens par filiation
Bien que nous saluions l’objet global du projet de loi C-3, il nous faut traiter d’un pan de celui-ci qui me rite amélioration. En effet, le cadre actuel de citoyenneté par filiation pratique toujours une distinction entre les personnes adoptees et les enfants nés de parents canadiens.
Pour naître citoyen canadien a l’étranger, l’un des parents, ou les deux, doit être citoyen canadien a la date de la naissance de l’enfant. La citoyenneté de l’enfant naturel de parents canadiens de bute dès la naissance. Toutefois, la personne adoptée n’obtient la citoyenneté canadienne qu’à l’approbation de sa demande de citoyenneté. Ainsi, tous les enfants nés de Canadiens de naissance auraient qualité de citoyen, alors que seuls les enfants adoptés nés après l’approbation de la demande de citoyenneté du parent l’obtiendraient.
Cela entraîne une différence de traitement, comme l’illustre le scénario suivant :
- Parent 1 né à Seattle (Washington) et parent 2 né à Vancouver (Colombie-Britannique). Alors qu’ils vivent à Seattle, un enfant naturel naît de leur union (l’« enfant naturel ») en 2000, et en 2002, ils adoptent un enfant (l’« enfant adopte »).
- En 2024, l’enfant naturel et l’enfant adopte ont leurs propres enfants. Après la naissance de ces derniers, ils de me nagent au Canada et demandent leur certificat de citoyenneté canadienne.
- L’enfant naturel reçoit un certificat de citoyenneté indiquant qu’il est citoyen depuis sa naissance, donc ses enfants ont qualité de citoyen.
- L’enfant adopte reçoit un certificat de citoyenneté indiquant que sa citoyenneté remonte à la date d’impression du document. Par conséquent, comme ses enfants sont nés avant cette date, ils n’ont pas qualité de citoyen.
Nous croyons que ce cadre soulève des préoccupations relatives à l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, car il traite les enfants adoptées différemment des enfants naturels de citoyens canadiens. Comme l’indiquent les décisions des affaires Bjorkquist et al. v. Attorney General of Canada et Benner c. Canada, il est inadmissible, en vertu de l’article 15 de la Charte, d’accorder un traitement de faveur aux citoyens par filiation sur la foi de facteurs arbitraires.
Nous invitons vivement le Comité à envisager de modifier le projet de loi C-3 pour que la citoyenneté conférée aux personnes adoptees soit rétroactive à la date de leur naissance. Voilà qui cadrerait avec l’approche adoptée aux États-Unis et veillerait à ce que tous les enfants de citoyens canadiens soient traités équitablement aux yeux de la loi.
Conclusion
La Section du droit de l’immigration de l’ABC remercie le gouvernement pour les efforts qu’il de ploie pour rectifier les injustices historiques et faire cadrer les lois canadiennes sur la citoyenneté avec les valeurs contemporaines d’équité et d’égalité. Nous appuyons l’adoption du projet de loi C-3, avec les recommandations qui précèdent, et nous avons ha te de collaborer avec le Comité pour que la version finale atteigne pleinement les objectifs.
Merci de votre attention et de votre dévouement continu à l’égard de l’amélioration du droit canadien de la citoyenneté.
Veuillez agréer, Madame la Présidente, nos salutations distinguees.
(Lettre originale signée par Noel Corriveau pour Jatin Shory)
Jatin Shory
Présidente, Section du droit de l’immigration
Fin de notes
1 ABC, Projet de loi S-245 – Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté, Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration de la Chambre des communes, 6 mars 2023, en ligne.