Lois fiscales – un trop-plein de « trops » : modifications trop complexes, consultation trop brève

Le 18 juillet, le gouvernement fédéral a discrètement jeté un pavé dans la mare qui a produit des ondes de choc (sous la forme de très nombreux débats et discussions et une profonde division), dont l’envergure dépassait de loin ce qu’aurait pu anticiper le gouvernement en publiant, au milieu de l’été, un document de consultation qui visait l’« équité fiscale ».

Les propositions ont été délibérément formulées de manière à susciter une réaction opposant « les gens ordinaires et les gros bonnets » – le gouvernement a fait état  d’« échappatoires » et de « justes parts », alors que médecins, avocats et entrepreneurs, dont le travail suscite une perception d’accumulation de richesse, se sont plaints des effets que ces propositions leur occasionneraient.

Sans posséder de solides connaissances en droit fiscal ou en comptabilité, il est difficile d’adopter un point de vue objectif en la matière.

C’est pourquoi il est intéressant de lire les trois mémoires du Comité mixte sur la fiscalité de l’Association du Barreau canadien et de Comptables professionnels agréés du Canada (le « Comité mixte »), dont chacun traite un des trois grands sujets du document de consultation, soit la répartition du revenu, le revenu passif et les gains en capital. Ces mémoires n’abordent que brièvement des considérations touchant la politique fiscale : le Comité mixte souligne que la période de consultation de 75 jours est « trop courte […] compte tenu de la vaste portée des propositions » et ajoute qu’il aurait été préférable si le gouvernement n’avait pas indiqué que les modifications proposées visaient « l’élimination d’échappatoires ». En dehors de ces considérations, les trois mémoires n’abordent que les aspects techniques des modifications proposées et leurs effets sur les sociétés privées sous contrôle canadien, sans porter attention à l’identité des contribuables à titre de particuliers.

Plusieurs messages sont véhiculés par chacun des trois mémoires : dans leur ensemble, les propositions rajouteraient une énorme – et coûteuse – complexité aux règles affectant les contribuables; pour des modifications d’une telle ampleur, une consultation publique plus longue que 75 jours s’impose; l’hypothèse de base du document de consultation (soit que les revenus d’emploi et d’entreprise devraient être assujettis au même taux d’imposition) va à l’encontre d’une politique publique, appliquée depuis longtemps, qui encourage délibérément la constitution en société comme moyen de favoriser la prise de risques par le jeu de la réduction de l’impôt dont est redevable le contribuable.

[TRADUCTION] « Le document de consultation ne fait aucune mention de choix concertés de politiques – que ce soit en droit fiscal ou dans d’autres domaines du droit, qui puissent encourager la prise de risques. Il laisse plutôt entendre que la constitution en société est simplement un procédé de planification fiscale qui, d’une façon ou d’une autre, confère un avantage aux propriétaires d’entreprises, comparativement aux employés. Avec respect, nous suggérons que ce point de vue est trop étroit et ne s’accorde pas avec l’orientation de longue date des politiques officielles en application au Canada et dans d’autres pays. »

Dans son mémoire sur la conversion de revenus en gains en capital, le Comité mixte relève que les modifications proposées « ajouteront à la complexité de la Loi en ce qui a trait aux distributions auxquelles procèdent les sociétés et à l’incertitude quant à l’incidence fiscale d’opérations courantes. » Le Comité mixte note aussi qu’au lieu de préserver l’équité du régime fiscal, les propositions de modifications ne font que créer une nouvelle forme d’entorse à l’équité.

[TRADUCTION] « En résumé, nous sommes d’avis que les modifications proposées […] apportent un changement fondamental à une politique fiscale établie de longue date. Même si le gouvernement est habilité à introduire ces modifications, le Comité mixte pense qu’il serait prudent de prendre davantage de temps afin d’examiner les effets négatifs qu’elles pourraient causer et afin d’envisager d’autres mesures ou approches possibles qui pourraient y être substituées. C’est pourquoi nous recommandons que les propositions actuelles soient retirées, et qu’un groupe consultatif soit constitué afin d’étudier en profondeur, en consultation avec toutes les parties prenantes concernées, le traitement fiscal de distributions aux actionnaires de sociétés privées. »

Il ressort clairement de l’ensemble des trois mémoires que personne ne suggère qu’une refonte du régime fiscal n’est pas nécessaire. Les mémoires notent toutefois que ce sont des raisons politiques qui ont motivé l’élaboration, par les gouvernements passés (quelle qu’ait été leur allégeance respective), des lois et règlements fiscaux tels qu’ils existent aujourd’hui – ces lois et règlements ont été instaurés dans un but déterminé. S’il est vrai que de modifier cette législation relève de la compétence du gouvernement actuel, les modifications doivent être introduites de manière systématique, et dans le respect des conséquences que produira le changement d’un régime fiscal fort complexe pour des contribuables respectueux des lois, qui ont géré leurs affaires d’une façon précise en raison des exigences de la législation existante, et dont les projets pourraient être mis au rancart du fait des modifications proposées.

Le mémoire sur la répartition du revenu (dont la plus grande partie porte sur l’application des critères du « caractère raisonnable » à la définition de « partie fractionnée » proposée par le projet de loi) offre un parfait exemple du message véhiculé par les trois soumissions du Comité mixte.

[TRADUCTION] « Les critères prévus au sous-alinéa b)(iii) sont extrêmement subjectifs, complexes, et difficiles à interpréter et à appliquer à un ensemble de circonstances et faits précis. Nous craignons que l’application des critères du caractère raisonnable ne mène à d’importants coûts de conformité additionnels pour de nombreux propriétaires d’entreprises privées. […] Nous sommes préoccupés par le fait qu’en appliquant les critères subjectifs du caractère raisonnable, l’Agence du revenu du Canada puisse conclure au caractère déraisonnable d’un versement particulier. Les contribuables seront alors assujettis à l’habituel renversement du fardeau de la preuve qui entre en jeu dans le cadre de procédures fiscales, et la constitution de la preuve du caractère raisonnable d’un paiement donné pourrait ensuite s’avérer un processus très difficile, stressant et coûteux.

La suite du mémoire est composée de page après page d’exemples d’absence de caractère raisonnable dans l’application des critères du caractère raisonnable, dans des cas d’impôt sur le revenu fractionné, de mineurs qui reçoivent des dividendes, ou de décès du fondateur d’une entreprise constituée en société. L’addition d’une nouvelle incertitude à une loi déjà très complexe entraîne toute une foule de conséquences inattendues qui pourraient décourager les plus hardis des entrepreneurs cherchant à se constituer en société, si bonnes en soient les raisons commerciales pour ce faire.

En lieu et place des propositions portant sur l’impôt sur le revenu fractionné et les gains en capital, ce mémoire suggère plusieurs options législatives dont l’application et l’administration seraient plus faciles.

Le Comité mixte recommande que les modifications législatives « ne soient pas adoptées sans qu’un groupe consultatif ou un groupe d’experts équivalent, composé de représentants de toutes les parties prenantes, n’ait au préalable étudié en profondeur les politiques fiscales sous-jacentes, les questions d’ordre conceptuel et les conséquences de ces mesures sur le plan concurrentiel et macroéconomique. Nous croyons que ce sujet est trop important pour que la démarche soit précipitée, en particulier si l’on considère […] que l’existence d’un problème n’est pas clairement démontrée. »