Valeurs prônées par la Charte et déférence dans le contexte des décisions administratives de nature non contentieuse

La Cour d’appel de l’Ontario, dans son récent arrêt rendu dans l’affaire E.T. v Hamilton-Wentworth District School Board, 2017 ONCA 893 (uniquement en anglais), a longuement critiqué l’approche de déférence adoptée vis-à-vis de la Charte par des décideurs administratifs, approche qui semble avoir été suscitée par l’arrêt Doré c. Barreau du Québec, [2012] 1 RCS 395, 2012 CSC 12, rendu par la Cour suprême du Canada, et  a particulièrement insisté sur la nécessité de tenir compte du contexte dans lequel ces décisions sont prises.   

Contexte

Dans l’arrêt Doré, la Cour suprême a affirmé, concernant une décision disciplinaire rendue par un organisme administratif décisionnel quasi judiciaire, que la norme du caractère raisonnable s’applique à l’examen de l’application de la Charte par les décideurs administratifs, dans des décisions rendues en vertu de leur pouvoir discrétionnaire à l’égard de dossiers « en matière contentieuse » (paragraphes 4 à 8). Cela constituait une évolution considérable par rapport au raisonnement exprimé par la majorité dans l’arrêt Multani c. Commission scolaire Marguerite-Bourgeoys, [2006] 1 RCS 256, 2006 CSC 6, selon lequel une telle déférence pourrait réduire les droits et libertés fondamentaux « à de simples principes de droit administratif » (paragraphe 16). Trois ans plus tard, dans l’arrêt Loyola High School c. Québec (Procureur général), [2015] 1 RCS 613, 2015 CSC 12, la Cour appliquait le même principe de déférence à son examen du refus opposé par le ministre de l’Éducation, du Loisir et du Sport du Québec d’exempter une école catholique de l’obligation d’enseigner un programme présentant les religions du monde d’un point de vue neutre. Cette décision n’était ni quasi judiciaire ni contentieuse dans sa nature, mais la Cour n’a pas examiné si le motif de la déférence appliqué dans l’affaire Doré était similairement applicable dans ce contexte de prise de décision radicalement différent.

Dans l’arrêt Hamilton-Wentworth, l’appelant pratiquait la religion grecque orthodoxe. Il avait deux enfants inscrits dans une école élémentaire du conseil scolaire intimé. Il avait informé le conseil scolaire que ses croyances religieuses exigeaient qu’il protège ses enfants contre ce que sa religion considère comme des « faux enseignements », y compris sur des sujets tels que l’éducation sexuelle et les représentations des comportements homosexuels et bisexuels. Il a demandé à être informé, à l’avance, de toute discussion de ces sujets en classe pour pouvoir décider de retirer ses enfants de ces cours ou classes. Sur refus du conseil scolaire d’accéder à sa demande, le demandeur s’est adressé à la Cour supérieure de justice de l’Ontario pour obtenir une ordonnance intimant au conseil scolaire de lui fournir à l’avance les renseignements qu’il demandait. Le juge saisi de la requête a rejeté la demande. Le demandeur a interjeté appel de cette décision devant la Cour d’appel de l’Ontario.

La décision

(Toutes les citations sont des traductions, la décision n’étant pas disponible en français.)

Dans les motifs de la majorité rédigés par le juge d’appel Lauwers, le juge d’appel Miller y souscrivant (le juge d’appel Sharpe rédigeant des motifs distincts), la Cour a rejeté l’appel, concluant que l’appelant n’avait pas établi que la politique du conseil scolaire violait sa liberté de religion. Cependant, dans une remarque incidente, la majorité a qualifié la différence de contexte entre l’arrêt Doré et l’arrêt Loyola de « pas sans importance » (paragraphe 109) avant d’exprimer de « graves préoccupations » quant à l’application du cadre de l’arrêt Doré à des décisions prises par des « décideurs sur le terrain » tels que des enseignants, des directeurs d’école et des agents de supervision responsables de l’application des politiques du conseil scolaire (paragraphe 50). La majorité a souligné que ces personnes « manquent généralement de compétences dans le domaine de la Charte » (paragraphe 114) et a exprimé les préoccupations supplémentaires suivantes au sujet de l’application du cadre de l’arrêt Doré à ce genre de contexte de prise de décisions de nature non contentieuse.

• Tout objectif législatif ou de politique mis en œuvre par une décision sur le terrain qui fait l’objet d’une contestation n’est pas nécessairement pressant ou fondamental. Un « décideur sur le terrain » pourrait ne pas posséder la compétence requise pour effectuer cette « évaluation constitutionnelle ». L’application de l’approche Doré/Loyola à de telles décisions renverse, à toutes fins utiles, l’obligation découlant de l’article 1 de la Charte d’établir un objectif pressant et fondamental, au détriment des droits du demandeur (paragraphe 117).
• Une présomption selon laquelle une instance non décisionnelle poursuit toujours un objectif pressant et fondamental pourrait « placer la personne qui revendique les droits dans une position où elle doit remettre en question l’objectif législatif afin de réfuter la présomption, alors que tout ce qu’elle souhaite faire, c’est remettre en question une décision particulière ». (paragraphe 118)
• Il n’apparaît pas clairement sur qui pèse la responsabilité de justifier l’atteinte à la Charte en l’absence de décision judiciaire au moment de la prise de la décision contestée, ou la nature de la justification que doit produire un décideur sur le terrain. (paragraphes 119-120)
• Les décideurs sur le terrain possèdent-ils les compétences suffisantes concernant les droits garantis par la Charte pour justifier une norme d’examen fondée sur la retenue et pouvons-nous être certains que les décideurs sur le terrain qui contrôlent mutuellement leurs décisions seront inévitablement impartiaux et justes? (paragraphes 122-123)

Le juge d’appel Lauwers a conclu qu’il « hésiterait à appliquer un concept rigoureux de "caractère raisonnable” alourdi d’une obligation de retenue judiciaire envers une décision prise par un décideur sur le terrain en vertu de son pouvoir discrétionnaire », en raison du « risque réel qu’il ne comprenne ni ne donne effet aux droits du demandeur protégés par la Charte ». (paragraphe 125)

Enseignements

Les commentaires faits par la majorité dans l’arrêt Hamilton-Wentworth soulignent l’importance du contexte dans le cadre de l’évaluation de la norme de contrôle des décisions administratives connexes à la Charte à une époque où la Cour suprême s’éloigne de la prise en compte de facteurs contextuels dans des arrêts tels qu’Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., [2016] 2 RCS 293, 2016 CSC 47 et Wilson c. Énergie Atomique du Canada Ltée, [2016] 1 RCS 770, 2016 CSC 29. Les décisions administratives sont prises dans une myriade de contextes différents, comme des décisions rendues par des tribunaux quasi judiciaires, celles prises par des administrations hospitalières (p. ex., Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur général), [1997] 3 RCS 624, 1997 CanLII 327 CSC)), des régies de transport public (p. ex., Greater Vancouver Transportation Authority c. Fédération canadienne des étudiantes et étudiants — Section Colombie-Britannique, [2009] 2 SCR 295, 2009 SCC 31), des agents d’immigration (p. ex., Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 RCS 817, 1999 CanLII 699 (CSC)) et des enseignants et administrateurs scolaires.  Alors que c’est une chose de présumer que les décideurs administratifs, qu’ils soient de nature décisionnelle ou non, sont compétents concernant la législation spécifique à leur domaine, c’en est une toute autre de présumer qu’ils ont tous l’expertise nécessaire pour appliquer la Charte dans le contexte de la prise de leurs décisions.

Anna Rosenbluth est avocate pour Aide juridique Ontario