Projet de loi C-15 — Loi no 1 d’exécution du budget de 2025

I. Introduction

Les sections de l’Association du Barreau canadien (sections de l’ABC) se réjouissent de pouvoir formuler des commentaires sur le projet de loi C-15, Loi no 1 d’exécution du budget de 2025, en particulier les modifications proposées dans la section 5 de la partie 5 relative à la Loi sur la réduction de la paperasse¹, les modifications proposées à la Loi sur la concurrence² relative à l’alinéa 74.01(1)b.2) et la partie du projet de loi C-15 qui ajouterait une nouvelle section 1.2 à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE)³.

Les sections de l’ABC soutiennent que les pouvoirs conférés par la section 5 de la partie 5 sont trop larges et risquent de porter atteinte aux principes constitutionnels en permettant aux ministres d’exempter des entités de l’application des lois du Parlement par décret. Nous recommandons que ces dispositions soient supprimées ou soumises à des cautions judiciaires légales supplémentaires. En revanche, nous appuyons les modifications apportées aux dispositions relatives à l’écoblanchiment de la Loi sur la concurrence qui améliorent la flexibilité, favorisent l’innovation et maintiennent la protection des consommateurs dans le cadre de mécanismes de surveillance appropriés.

II. Section 5 de la partie 5 : modifications à la Loi sur la réduction de la paperasse

A. Résumé

Les sections de l’ABC sont préoccupées par la portée des pouvoirs délégués aux ministres par la section 5 de la partie 5 du projet de loi C-15. Les dispositions telles qu’elles sont rédigées risquent de porter atteinte à la primauté du droit, sont incompatibles avec la séparation des pouvoirs et créent un risque d’abus de pouvoir. Nous recommandons que les modifications prévues à la section 5 de la partie 5 soient supprimées du projet de loi C-15; ou, subsidiairement, que des garde-fous supplémentaires soient mis en place afin de garantir que l’exercice de ces pouvoirs extraordinaires fasse l’objet d’une surveillance et d’un contrôle rigoureux.

B. Section 5 de la partie 5 et « articles Henry VIII »

Si elles sont adoptées, les modifications apportées à la section 5 de la partie 5, de la Loi sur la réduction de la paperasse ajouteront ce qui suit :

12 (1) Sous réserve des paragraphes (3) et (7), tout ministre peut, par arrêté, aux conditions qu’il estime indiquées et pour une période de validité d’au plus trois ans qu’il précise, exempter toute entité de l’application :

1. d’une disposition d’une loi fédérale autre que le Code criminel, s’il en est responsable;
2. d’une disposition d’un texte pris en vertu d’une loi fédérale autre que le Code criminel, si :
   1. ou bien il est responsable de cette loi,
   2. ou bien l’organisme qui a pris ce texte est tenu de rendre compte au Parlement de ses activités par l’intermédiaire du ministre;
3. ou bien d’une disposition d’une loi fédérale autre que le Code criminel ou d’une disposition d’un texte pris en vertu d’une loi fédérale autre que le Code criminel, s’il en assure l’exécution ou le contrôle d’application.

Le pouvoir conféré à chaque ministre par la disposition ci-dessus est extraordinaire, tant par son ampleur que par sa portée. Les lois qui permettent à l’exécutif de modifier ou d’abroger des lois au moyen de textes législatifs secondaires, tels que des arrêtés, sans passer par le processus parlementaire complet, sont connues sous le nom d’« articles Henry VIII ».

Les sections de l’ABC et d’autres commentateurs juridiques ont observé que les politiciens à travers le pays se tournent de plus en plus vers les articles Henry VIII pour mettre de côté les exigences légales qu’ils considèrent comme un obstacle au développement économique.⁴ Bien que l’utilisation des articles Henry VIII fasse à juste titre l’objet de critiques juridiques, ils ne sont pas intrinsèquement illégaux ou inconstitutionnels. Le Parlement peut déléguer à l’exécutif toutes sortes de pouvoirs pour mettre en œuvre des objectifs politiques.⁵ Cependant, la portée de la délégation autorisée par la loi est limitée; et même une délégation légale, bien que légale, peut néanmoins être inappropriée.

À la suite de notre examen préliminaire, nous émettons des réserves quant à la portée de l’article Henry VIII du projet de loi C-15. Les articles Henry VIII peuvent être des outils efficaces pour accorder une dérogation urgente et ciblée à des exigences réglementaires spécifiques.⁶ Cependant, la section 5 de la partie 5 n’est ni ciblée ni spécifique. La section 5 de la partie 5 accorderait à chaque ministre le pouvoir d’exempter l’application de toute loi du Parlement. Il s’agit là d’un pouvoir remarquablement étendu, qui soulève trois préoccupations, exposées ci-dessous.

Nous sommes conscients que le paragraphe 12(3) proposé prévoit certaines limites à l’exercice du pouvoir d’exemption. Le paragraphe 12(3) prévoit que le pouvoir d’exemption ne peut être exercé que si le ministre concerné estime, entre autres, que l’exemption est « dans l’intérêt public »; les avantages associés l’emportent sur les risques; et des mesures appropriées seront prises pour maintenir la surveillance. Ces limites apportent un certain soulagement, mais, à notre avis, elles ne confèrent pas une protection suffisante compte tenu de l’étendue des pouvoirs délégués.

C. Impact sur la primauté du droit

Fondamentalement, la primauté du droit exige que la loi soit appliquée de manière uniforme à tous. Le projet de loi C-15 donne à tout ministre le pouvoir d’appliquer la loi différemment, voire de ne pas l’appliquer du tout, à une personne ou à un groupe de personnes. Selon la Cour suprême du Canada (CSC) dans l’affaire Renvoi relatif à la sécession du Québec, la primauté du droit assure à tout le moins aux citoyens et résidents une « société stable, prévisible et ordonnée où mener leurs activités ».⁷ Un système dans lequel tout ministre du gouvernement peut exempter un groupe particulier de citoyens de l’application d’une loi est l’antithèse d’une société prévisible et ordonnée.⁸

D. Impact sur la séparation des pouvoirs

La séparation des pouvoirs exige que la fonction fondamentale d’adopter, de modifier et d’abroger des lois soit protégée à l’encontre de l’exécutif et demeure exclusive à la législature.⁹ Par exemple, en vertu de la section 5 de la partie 5, un ministre pourrait exempter tous les citoyens de l’application d’une loi particulière. Bien qu’une telle mesure puisse être justifiée, selon le ministre, par l’intérêt public, en accordant une exemption aussi large, le ministre usurperait en fait le rôle du législateur. Les critiques juridiques ont fait valoir que « les législatures ont la responsabilité de rédiger des dispositions habilitantes qui ont un contenu, et non de simplement transmettre des conflits difficiles sous une forme non digérée aux décideurs exécutifs ».¹⁰ Plus la portée de l’article Henry VIII est large, plus les critiques sont vives.

E. Potentiel de préjudice

Le risque d’abus de pouvoir est amplifié dès que l’autorité légale est concentrée entre les mains d’une seule personne. Il n’est pas nécessaire de chercher bien loin pour constater les dommages que peut causer, en très peu de temps, un pouvoir exécutif absolu. Lorsque le pouvoir exécutif est exercé de manière abusive, le mal est souvent déjà fait avant qu’un contrôle ou un examen significatif puisse avoir lieu. Il ne s’agit pas de prétendre qu’un ministre chercherait à mal agir; plutôt, la stabilité du régime juridique en vigueur renforce sa légitimité et la confiance du public dans l’institution gouvernementale. Les modifications apportées à la loi sans le contrôle du Parlement ont l’effet inverse.

Mesures de protection supplémentaires

Pour les raisons énoncées plus tôt, les sections de l’ABC demandent au Parlement d’examiner si la section 5 de la partie 5 est nécessaire pour donner effet aux objectifs du projet de loi C-15.

Si le Parlement décide de procéder à l’adoption d’un article Henry VIII sous une forme ou une autre, nous recommandons que les pouvoirs accordés à chaque ministre soient spécifiquement adaptés aux types de projets ou d’entités visés par le projet de loi C-15.

Sinon, l’ajout d’un libellé précisant comment « l’intérêt public » doit être déterminé, ou d’une disposition exigeant que chaque ministre ait des « motifs raisonnables » pour justifier l’exercice du pouvoir d’exemption, constituerait une garantie supplémentaire utile pour faciliter le contrôle judiciaire de l’exercice de ce pouvoir.

Subsidiairement, conférer le pouvoir d’exemption au gouverneur en conseil plutôt qu’aux ministres individuellement atténuerait certaines des préoccupations liées au manque de responsabilité publique. Cela exigerait que l’ensemble du gouvernement appuie l’utilisation du pouvoir d’exemption et offrirait une occasion supplémentaire de discuter des critères énoncés au paragraphe 12(3) avant l’exécution d’une exemption.

Recommandation

Les sections de l’ABC recommandent que le libellé du paragraphe 12(3) soit rédigé comme suit :

« (3) Le ministre ne peut prendre un arrêté en vertu du paragraphe (1) que s’il a des motifs raisonnables de croire :

1. que l’exemption est dans l’intérêt public;
2. que l’exemption permettrait, entre autres, de mettre à l’essai un produit, un service, un procédé, une procédure ou une mesure réglementaire dans le but de faciliter la conception, la modification ou l’administration d’un régime réglementaire visant à encourager l’innovation, la compétitivité ou la croissance économique;
3. que les avantages liés à l’exemption l’emportent sur les risques;
4. que des ressources suffisantes existent et que des mesures appropriées seront prises pour maintenir la surveillance des essais, gérer les risques liés à l’exemption et protéger la santé et la sécurité publiques ainsi que l’environnement;
5. qu’un plan de mise en œuvre réalisable a été élaboré; et
6. que l’exemption est raisonnable et proportionnée par rapport aux avantages et aux risques qu’elle comporte. »

(3.1) Avant de prendre une décision en vertu du paragraphe (1), le ministre doit, lorsqu’il évalue si une décision est dans l’intérêt public, et raisonnable et proportionnée par rapport aux avantages et aux risques de l’exemption, tenir compte :

1. de l’impact probable de l’exemption sur l’environnement;
2. de l’impact probable de l’exemption sur la sécurité publique;
3. de l’impact probable de l’exemption sur les droits et les intérêts des Autochtones; et
4. de l’impact probable de l’exemption sur la concurrence.

III. Modifications proposées à la Loi sur la concurrence (écoblanchiment)

Les sections de l’ABC fournissent des commentaires sur les modifications proposées dans le projet de loi C-15 concernant l’alinéa 74.01(1)b.2) de la Loi sur la concurrence. L’alinéa 74.01(1)b.2) exige actuellement que les allégations environnementales concernant une entreprise ou une activité commerciale soient fondées sur « des éléments corroboratifs suffisants et appropriés obtenus au moyen d’une méthode reconnue à l’échelle internationale ». Les modifications viseraient à (i) abroger l’exigence relative à la « méthode reconnue à l’échelle internationale » (MRI) et (ii) supprimer le droit d’accès privé au Tribunal de la concurrence (le Tribunal) pour les allégations concernant l’alinéa 74.01(1)b.2).

Les sections de l’ABC appuient ces changements et estiment qu’il est approprié d’assouplir la norme de justification à un moment où les normes évoluent. Les modifications encourageront les entreprises canadiennes à communiquer leurs progrès en matière d’enjeux environnementaux, tout en continuant à protéger les consommateurs contre les déclarations trompeuses relatives à l’activité d’une entreprise.

En outre, compte tenu de l’évolution rapide des méthodes de justification de nombreuses allégations environnementales et de la possibilité pour les parties privées d’avoir recours à d’autres dispositions de la Loi pour des différends portant sur des représentations trompeuses, les sections de l’ABC appuient la suppression du droit d’accès privé au Tribunal pour les représentations visées par l’alinéa 74.01(1)b.2).

A. Abrogation de l’exigence relative à la « méthode reconnue à l’échelle internationale » de l’alinéa 74.01(1)b.2)

Les sections de l’ABC ont indiqué dans des mémoires antérieurs que l’adoption de la MRI soulevait des préoccupations quant à la capacité des entreprises canadiennes à gérer de manière appropriée la conformité à la Loi tout en communiquant leurs initiatives environnementales aux Canadiens. Comme indiqué dans la lettre adressée le 5 juin 2024 par la Section du droit de la concurrence et de l’investissement étranger de l’ABC au Comité sénatorial permanent des finances nationales, les sections de l’ABC comprennent qu’il n’existe pas de MRI unique pour les divulgations ou les allégations liées aux critères ESG, car les orientations ou les approches réglementaires diffèrent d’un pays à l’autre.¹¹ De plus, la norme liée à la MRI crée une incertitude quant à savoir quand les méthodologies canadiennes, qui peuvent être les plus appropriées pour les déclarations relatives aux activités commerciales se déroulant au Canada, seraient considérées comme des MRI si elles n’étaient pas également largement utilisées ailleurs.

L’incertitude entourant les normes juridiques auxquelles les entreprises canadiennes doivent se conformer entraîne des conséquences importantes, notamment les coûts élevés et les risques pour la réputation liés à la défense contre les allégations d’écoblanchiment, ainsi que la possibilité de sanctions administratives pécuniaires importantes et de restitution en cas d’échec. Les risques sont exacerbés par les actions judiciaires privées (qu’elles soient fondées ou non) en vertu de la loi actuelle.

Les dispositions de la Loi relatives à l’écoblanchiment ont pour objectif d’accroître la transparence et l’accès des consommateurs à des renseignements vérifiés concernant les initiatives environnementales des entreprises. Face à l’incertitude liée aux normes de conformité, les entreprises canadiennes peuvent légitimement choisir de limiter ou de cesser de communiquer aux consommateurs leurs initiatives environnementales, ce qui peut avoir une incidence négative sur la poursuite de ces initiatives. Les sections de l’ABC ont connaissance de plusieurs instances où des entreprises canadiennes ont cessé de divulguer des informations environnementales en raison de l’incertitude réglementaire; certaines ont été rapportées dans les médias.

Les sections de l’ABC accueillent favorablement une norme de justification « suffisante et appropriée » sans l’incertitude supplémentaire liée à l’exigence de la MRI. La jurisprudence relative aux allégations de performance des produits dans l’alinéa 74.01(1)b) énonce des principes généraux utiles concernant la signification de « suffisante et appropriée ». De plus, la flexibilité additionnelle découlant de la suppression de l’exigence de la MRI permettra aux pratiques des entreprises d’évoluer parallèlement à la science environnementale, qui se développe rapidement. De nouvelles pratiques et technologies environnementales apparaissent souvent alors que les méthodologies permettant de les évaluer sont encore en cours d’élaboration. Compte tenu de la complexité des validations qui constituent la base de nombreux types d’allégations environnementales, il est approprié de permettre aux entreprises d’identifier des méthodologies adaptées pour la justification, d’autant plus que la charge de prouver que ces méthodologies sont « suffisantes et appropriées » leur incombe. Les entreprises devraient se sentir en confiance de pouvoir communiquer au sujet de leurs initiatives environnementales lorsque la divulgation est faite de bonne foi et sur la base des connaissances scientifiques disponibles à ce moment-là.

Les sections de l’ABC sont au courant des suggestions visant à remplacer la norme de la MRI par une liste de méthodologies que les entreprises peuvent utiliser, ou voulant que d’autres formulations générales admissibles soient adoptées. Comme l’indique la lettre adressée le 13 novembre 2024 par la Section du droit de la concurrence et de l’investissement étranger de l’ABC au Bureau de la concurrence en réponse à sa consultation sur l’écoblanchiment, une liste de méthodologies acceptables serait inutilement restrictive et rigide.¹² Dans un domaine caractérisé par une technologie en rapide évolution, il n’est pas pratique de dresser une liste exhaustive des méthodologies acceptées et de compter sur le gouvernement pour la tenir à jour. Des approches similaires adoptées par le Bureau ont été abandonnées.¹³ Il n’y a également aucun avantage à ajouter des formulations restrictives supplémentaires; une « justification suffisante et appropriée » est adéquate pour empêcher les entreprises de choisir des méthodologies inappropriées ou de mal les appliquer à leurs allégations.

B. Suppression du droit d’accès privé en relation avec l’alinéa 74.01(1)b.2)

Les sections de l’ABC appuient la modification proposée visant à supprimer l’accès privé au Tribunal en ce qui concerne les plaintes déposées en vertu de l’alinéa 74.01(1)b.2). Cet alinéa est rédigé en termes très généraux afin de couvrir les plaintes concernant une entreprise ou une activité commerciale, par opposition aux produits ou autres activités identifiables destinées aux consommateurs, qui sont visés par d’autres dispositions de la Loi et pour lesquels l’accès privé resterait possible. Dans ces circonstances, il est approprié que l’application de la loi relève du pouvoir discrétionnaire du Bureau.

Les sections de l’ABC apprécient la réponse du gouvernement aux préoccupations soulevées par les entreprises canadiennes et appuient les modifications proposées dans le projet de loi C-15.

IV. Vie privée

Le projet de loi C-15 a une incidence sur la vie privée en modifiant la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE)¹⁴ avec l’introduction d’un cadre de mobilité des données, donnant ainsi aux Canadiens le droit de transférer leurs données personnelles entre des organisations désignées. Le projet de loi comprend également des réformes au secteur financier, comme la création d’un cadre bancaire axé sur les consommateurs (banque ouverte) obligeant les organisations à divulguer des données, y compris des dispositions relatives au partage des données bancaires axé sur les consommateurs. Nous répondons aux préoccupations concernant la mobilité et le partage des données.

A. Cadre de mobilité des données

Le projet de loi C-15 introduit un droit à la mobilité des données, s’alignant sur le droit à la portabilité des données prévu par la Loi 25¹⁵ du Québec et sur des droits similaires existant dans d’autres ressorts, comme le Consumer Data Right de l’Australie et le droit à la portabilité des données prévu par le RGPD de l’UE. La section 23 de la partie 5 du projet de loi C-15 modifie la LPRPDE en exigeant qu’une organisation désignée divulgue à une autre organisation désignée les renseignements personnels d’un individu, à la demande de cet individu, si les deux organisations sont assujetties à un cadre de mobilité des données. Cela permettrait aux consommateurs canadiens de transférer leurs données personnelles d’une organisation à une autre et de changer facilement de fournisseur de services, ce qui favoriserait la croissance économique dans tout le Canada. Toutefois, le projet de loi C-15 ne définit pas les « cadres de mobilité des données » et ne tient pas compte des préjudices que ces cadres pourraient occasionner aux personnes qui demandent la divulgation de leurs données. Les sections de l’ABC sont préoccupées par les répercussions potentielles du projet de loi C-15 sur la vie privée si un cadre approprié n’est pas établi dès le départ, comme on l’a vu dans d’autres ressorts qui ont adopté à la hâte de telles lois sur la portabilité des données.

Le projet de loi C-15 habilite le gouverneur en conseil à établir, par voie de règlement, des mesures de protection et des paramètres techniques pour les cadres de mobilité des données. Les sections de l’ABC saluent l’initiative du gouvernement fédéral visant à faciliter la mobilité des données; toutefois, une simple référence à de futurs règlements détaillant les mesures de protection et les paramètres techniques n’est pas suffisante. Nous recommandons que ces mesures de protection et ces paramètres soient décrits plus en détail dans le projet de loi C-15 ou, subsidiairement, que le gouverneur en conseil soit tenu de publier des règlements dès l’entrée en vigueur de la section 23 de la partie 5 de la LPRPDE.

En outre, les sections de l’ABC demandent que, parmi les autres parties prenantes clés, nous soyons consultés sur des éléments essentiels, comme les normes techniques, les mesures de sécurité et les exigences d’interopérabilité qui encadrent la manière dont les données peuvent être transférées entre les organisations, avant la publication de ces règlements.

B. Cadre bancaire ouvert

Le projet de loi C-15 soutient la mise en œuvre de la Loi sur les services bancaires axés sur le consommateur du Canada, qui régit la manière dont les données financières sont partagées en toute sécurité entre les banques et les tiers fournisseurs de services autorisés. Les sections de l’ABC estiment que cette initiative a une incidence directe sur les informations financières personnelles et qu’elle a donc des conséquences en matière de protection de la vie privée.

Les dispositions relatives au cadre bancaire ouvert constituent une avancée louable vers l’innovation financière fondée sur les données. Cependant, elles touchent également directement aux renseignements financiers sensibles, ce qui signifie que les mécanismes de protection de la vie privée doivent être aussi stricts que ceux prévus par la LPRPDE.

C. Législation omnibus

Les sections de l’ABC soulignent également qu’à l’assemblée générale annuelle de 2025, les membres de l’ABC ont exhorté le gouvernement fédéral à restreindre la présentation de projets de loi en plusieurs parties qui combinent des domaines très différents et sans rapport entre eux. La résolution stipule que le regroupement des lois limite les possibilités d’examen approfondi, de débat et de consultation publique de chaque partie, et risque de retarder les réformes nécessaires en exigeant l’examen simultané de questions sans rapport entre elles.¹⁶ Cette résolution réitère une précédente résolution adoptée en 2013 qui demandait de limiter les lois omnibus.¹⁷

La réforme de la protection de la vie privée, en particulier celle qui redéfinit le contrôle des données personnelles, nécessite un examen public et parlementaire à la mesure de son importance constitutionnelle. Fragmenter ce débat dans un projet de loi budgétaire risque d’entraîner un engagement superficiel et de nuire à la cohérence législative.

V. Conclusion

Les sections de l’ABC apprécient l’occasion qui leur est offerte de donner leur avis sur les mesures législatives qui ont une incidence sur la primauté du droit au Canada ainsi que sur les réformes concernant les dispositions en matière de concurrence relatives aux allégations environnementales et aux questions de protection de la vie privée. Nous sommes heureux de nous rendre disponibles pour discuter de ces préoccupations et d’aider à trouver des solutions permettant d’atteindre les objectifs législatifs tout en préservant la confiance des Canadiens dans leur système juridique.

Fin de note